Bab 4: Menyusun KAK (Kerangka Acuan Kerja) Anti-Bocor

Hook

Proyek yang Tuntas di Atas Kertas, Bocor di Bawah Tanah

Kejadian nyata, sumber resmi: Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) Perwakilan Provinsi Jawa Timur atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Kabupaten Pasuruan Tahun 2020, dipublikasikan ulang di situs resmi BPK Perwakilan Jawa Timur, 6 Juli 2021.

Tiga proyek Sistem Penyediaan Air Minum (SPAM) offtake di Kabupaten Pasuruan, Jawa Timur, dikerjakan sepanjang 2020: Beji senilai Rp4,5 miliar, Rembang senilai Rp13,9 miliar, dan Gempol senilai Rp5,1 miliar. Ketiganya melewati proses tender resmi, punya kontrak, punya Pejabat Pembuat Komitmen (PPK), dan punya Konsultan Pengawas. Secara administratif, ketiganya tampak berjalan sesuai prosedur.

Yang terjadi di lapangan berbeda. Proyek Beji dan Rembang sama-sama tidak selesai tepat waktu, bahkan setelah diberi tambahan waktu 50 hari kalender, keduanya berhenti di 96,27 persen dan 96,83 persen penyelesaian. Proyek Gempol memang selesai 100 persen tepat waktu, 14 Desember 2020, tapi itu bukan akhir cerita. Pemeriksaan fisik gabungan oleh BPK, Inspektorat, PPK, Pejabat Pelaksana Teknis Kegiatan (PPTK), dan Konsultan Pengawas pada awal 2021, bukan pengawasan proyek berjalan sehari-hari, menemukan kekurangan volume pekerjaan pada ketiga proyek: item Sistem Manajemen Keselamatan Konstruksi (SMKK), pemasangan pipa, dan perlintasan sungai, dengan total kekurangan lebih dari Rp600 juta. Di proyek Gempol, pemeriksaan yang sama juga menemukan “harga timpang” pada item pencucian pipa yang mengakibatkan kelebihan pembayaran Rp219.045.829,61.

Tabel 4.1 Tiga proyek SPAM offtake Pasuruan: penyelesaian dan sanksi yang belum ditegakkan

Yang lebih mengejutkan bukan angka-angka itu sendiri, melainkan apa yang terjadi setelah temuan itu keluar, seperti terlihat di kolom terakhir Tabel 4.1. Untuk proyek Beji dan Rembang yang tidak selesai tepat waktu, aturan mengharuskan PPK mengenakan sanksi denda keterlambatan, atau bahkan sanksi pemutusan kontrak berupa pencairan Jaminan Pelaksanaan. Laporan BPK mencatat secara eksplisit: “PPK belum mengenakan sanksi kepada penyedia, baik sanksi denda keterlambatan dan/atau sanksi pemutusan kontrak (pencairan jaminan pelaksanaan dan dimasukkan daftar hitam/blacklist) sesuai ketentuan yang berlaku.” Uang yang seharusnya kembali ke kas daerah tetap berada di tangan kontraktor, sampai auditor eksternal datang memeriksa dan menuliskannya dalam laporan resmi.

Kalau Anda Direktur BUMD yang menandatangani kontrak EPC (Engineering, Procurement, Construction) senilai puluhan miliar rupiah, investor kawasan industri yang mempercayakan pengawasan harian proyek kepada tim lapangan, atau PPK Pemda yang menyusun dan menandatangani Kerangka Acuan Kerja (KAK) sebelum tender dibuka, kasus Pasuruan seharusnya mengubah cara Anda memandang dokumen pengadaan. Kebocoran uang di proyek air minum tidak selalu berbentuk korupsi yang dramatis. Ia sering berbentuk sesuatu yang jauh lebih membosankan: pekerjaan yang tidak sepenuhnya sesuai dengan apa yang dibayar, yang baru ketahuan berbulan-bulan kemudian, karena tidak ada yang secara aktif mengukurnya selama proyek berjalan. Bab ini membahas bagaimana KAK, dokumen yang ditandatangani jauh sebelum tender dibuka, adalah tempat pertama dan paling murah untuk menutup celah itu.

SNI Adalah Lantai Keselamatan, Bukan Plafon Kualitas

Tiga bab sebelumnya membongkar tiga hal yang sering meleset dari asumsi awal sebuah proyek WTP: kapasitas yang dijanjikan, biaya yang terlihat murah di Belanja Modal (Capital Expenditure, CapEx), dan gerbang bankability yang berdiri terpisah dari kelayakan finansial semata. Ketiganya punya benang merah yang sama: lebih murah dicegah lewat klausul kontrak yang tepat sejak awal, dibanding ditambal setelah proyek berjalan. Bagian ini, dimulai dari bab ini, berpindah dari mendiagnosis persoalan ke menuliskan solusinya secara harfiah, dimulai dari dokumen paling awal dalam proses pengadaan: Kerangka Acuan Kerja.

Banyak penyusun KAK, dengan niat baik, berhenti pada satu kalimat yang terasa aman secara hukum: “material dan peralatan harus sesuai Standar Nasional Indonesia (SNI).” Kalimat ini tidak salah, dan memang sebagian dipersyaratkan oleh regulasi. Yang jarang disadari adalah seberapa sempit sebenarnya cakupan hukum SNI wajib itu sendiri. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2014 tentang Standardisasi dan Penilaian Kesesuaian, Pasal 24 ayat (1), menyatakan pemberlakuan SNI secara wajib hanya berlaku “dalam hal berkaitan dengan kepentingan keselamatan, keamanan, kesehatan, atau pelestarian fungsi lingkungan hidup.” Dengan kata lain, SNI wajib dirancang untuk mencegah barang berbahaya beredar, bukan untuk menjamin barang itu punya kinerja terbaik atau paling tahan lama untuk kebutuhan spesifik proyek Anda. Sebuah pompa bisa saja lolos SNI wajib karena aman dioperasikan, tanpa itu berarti efisiensinya cukup tinggi untuk menekan tagihan listrik dua puluh tahun ke depan, persis persoalan yang dibahas di Bab 2.

Peraturan pengadaan pemerintah sendiri, secara mengejutkan, tidak menuntut lebih dari itu. Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah, Pasal 19, mewajibkan penyusunan spesifikasi teknis/KAK untuk “menggunakan produk bersertifikat SNI,” tapi ayat (3) pasal yang sama menambahkan syarat penting: kewajiban ini “dilakukan sepanjang tersedia dan tercukupi.” Tidak ada kewajiban tambahan di pasal ini soal detail performa, ketebalan material, atau kriteria pengujian di luar sertifikasi SNI itu sendiri. Artinya, KAK yang berhenti di kalimat “sesuai SNI” sudah memenuhi syarat hukum minimum pengadaan pemerintah. Ia juga, pada saat yang sama, menyerahkan seluruh definisi “cukup baik” kepada kontraktor yang akan mengerjakannya, bukan kepada Anda yang akan menanggung akibatnya selama dua puluh tahun.

Kenapa Spesifikasi yang Kabur Sulit Dipertahankan, Bahkan Saat Anda Benar

Persoalan ini bukan cuma soal moral kontraktor yang nakal. Ia soal struktur hukum kontrak itu sendiri. Sebuah penjelasan praktis soal kesalahan spesifikasi teknis dalam pengadaan pemerintah merangkumnya dengan tepat: “Tanpa indikator kuantitatif dan prosedur pengujian, klausa mutu menjadi sulit dipertahankan saat penerimaan atau klaim garansi.” Penjelasan yang sama memberi contoh sederhana namun umum: sebuah proyek gedung tertunda lebih dari dua bulan karena spesifikasi rangka atapnya hanya menyebut “baja ringan berkualitas tinggi,” tanpa mencantumkan grade baja atau standar pengujian tertentu, sehingga penyedia bisa menawarkan produk yang secara kasat mata mirip tapi secara kekuatan berbeda jauh, dan tetap mengklaim memenuhi spesifikasi tertulis.

Pola ini juga muncul, dengan segala keterbatasannya, dalam sebuah investigasi media lokal atas proyek Booster dan Instalasi Pengolahan Air milik PDAM di Pontianak Barat pada awal 2025. Investigasi itu menduga pemasangan pipa berdiameter 600 milimeter dilakukan tanpa alas pasir sesuai standar, karena material dasarnya sering tidak tersedia tepat waktu di lokasi, dengan risiko tekanan tidak merata dan kebocoran di kemudian hari. Pelaksana lapangan proyek membantah tudingan ini, menyatakan pengerjaan tetap mengikuti prosedur yang ditetapkan. Perlu ditegaskan, dugaan dalam laporan ini belum terbukti dan dibantah pihak kontraktor, PDAM setempat maupun instansi pengawas belum memberi tanggapan resmi. Yang layak dicatat dari kasus ini bukan siapa yang benar, melainkan pola sengketanya: ketika terjadi perbedaan pendapat soal kualitas pekerjaan, argumen “sudah mengikuti prosedur” akan selalu lebih mudah dipertahankan kontraktor kalau prosedur itu sendiri, di dalam KAK dan kontrak, tidak pernah dituliskan secara terukur dan bisa diuji sejak awal.

Kasus Pasuruan di pembuka bab menunjukkan sisi lain dari persoalan yang sama. Perlu ditegaskan, temuan BPK di sana sebagian besar soal pengawasan dan penegakan kontrak yang lemah, PPK yang belum menjatuhkan sanksi yang sudah diatur, bukan semata soal KAK yang kurang detail. Namun ada satu benang merah yang menghubungkan kedua kasus: kekurangan volume pekerjaan di Pasuruan baru bisa dibuktikan dan dihitung dalam rupiah karena item pekerjaannya (SMKK, pemasangan pipa, perlintasan sungai) memang tercantum sebagai item terukur di dokumen kontrak sejak awal. Tanpa parameter dan kriteria penerimaan yang terukur di KAK, penyimpangan bukan hanya lebih sulit ditegakkan, ia bahkan lebih sulit dideteksi dan dibuktikan sejak awal. KAK yang terukur adalah prasyarat bagi pengawasan yang efektif, bukan pengganti pengawasan itu sendiri, sebuah topik yang dibahas lebih lanjut soal insentif dan penalti kontrak di Bab 6.

Tiga Hal yang Harus Ditulis di KAK, Bukan Diasumsikan

Sama seperti tiga bab sebelumnya, buku ini tidak akan mengajari Anda cara menguji ketebalan pelat baja atau cara memasang alas pasir pipa yang benar. Itu pekerjaan insinyur pengawas dan konsultan teknik bersertifikat. Pekerjaan Anda, sebagai Direktur BUMD, investor kawasan industri, atau PPK Pemda yang menandatangani KAK, adalah memastikan tiga hal ada di dalamnya sebelum dokumen itu dipakai sebagai dasar tender, bukan ditambal setelah kontrak berjalan.

Pertama, setiap komponen utama (pelat tangki, media filter, pompa, blower, instrumen) perlu punya parameter teknis melampaui sekadar “sesuai SNI”: ketebalan minimum dalam milimeter, komposisi atau grade material, atau rentang efisiensi minimum, sesuai dengan apa yang sudah dibahas di Bab 1 dan Bab 2. Perpres 16/2018 tidak melarang ini, ia hanya tidak mewajibkannya, sehingga menambahkan detail ini adalah pilihan penyusun KAK, bukan pelanggaran regulasi.

Kedua, setiap parameter yang dituliskan perlu disertai metode pengujian dan kriteria penerimaan yang eksplisit, siapa yang menguji, dengan alat apa, dan angka berapa yang dianggap lulus, persis kebalikan dari kasus “baja ringan berkualitas tinggi” tanpa grade yang disebutkan di atas. Klausul mutu yang tidak bisa diuji secara objektif adalah klausul yang sulit dipertahankan saat sengketa muncul.

Ketiga, setiap item pekerjaan yang secara fisik sulit diverifikasi setelah tertutup atau tertimbun, seperti pemasangan pipa bawah tanah, perlu punya titik verifikasi wajib sebelum ditutup, didokumentasikan dengan foto atau berita acara yang ditandatangani bersama, bukan diasumsikan sudah benar karena “mengikuti prosedur.” Pola sengketa di Pontianak menunjukkan persis kenapa titik verifikasi semacam ini penting, kalau ada dokumentasi bersama saat pipa dipasang, argumen “sudah sesuai prosedur” tidak perlu bergantung pada ingatan dan klaim sepihak bertahun-tahun kemudian.

Dari Menulis Spesifikasi ke Mengenali Pelanggarnya

KAK yang mengunci parameter terukur ini baru menyelesaikan separuh persoalan. Separuh berikutnya adalah kemampuan mengenali, saat proyek sudah berjalan, ketika kontraktor mencoba menyiasati parameter yang sudah dikunci itu: pelat yang dipesan lebih tipis dari spesifikasi, media filter yang dioplos dengan bahan lebih murah, blower dengan daya (kW) di bawah yang dijanjikan, atau instrumen ukur yang dipasang hanya untuk tampilan tanpa fungsi sesungguhnya. Bab berikutnya membahas ciri-ciri konkret dari trik-trik penurunan spesifikasi semacam ini, supaya KAK yang sudah Anda tulis dengan benar tidak dikalahkan oleh eksekusi yang diam-diam menyimpang di lapangan.

Penafian

Bab ini, dan seluruh isi buku ini, disusun berdasarkan telaah dokumen publik, regulasi yang berlaku, dan pola yang berulang di sektor penyediaan air minum Indonesia. Angka dan proyek yang dikutip berasal dari sumber resmi yang tercantum di setiap kutipan. Buku ini bukan pengganti Studi Kelayakan, uji tuntas (due diligence) hukum dan teknis, atau opini profesional bersertifikat untuk proyek spesifik Anda. Setiap keputusan investasi atau kontrak harus tetap melalui verifikasi oleh konsultan teknik, hukum, dan keuangan yang memegang lisensi sesuai kewenangannya masing-masing. Konteks lengkap tentang latar belakang dan sudut pandang penulis tersedia di bagian “Tentang Penulis”.